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Introduction au rapport

Le 14 octobre 2013, le Premier ministre Jean-Marc AYRAULT a lancé officiellement le travail de préparation de la loi d’orientation et de programmation pour l’adaptation de la société au vieillissement : « C’est un des grands chantiers du quinquennat que nous lançons aujourd’hui. Non seulement parce qu’il concerne chaque Français, non seulement parce qu’il nous touche dans notre vie familiale, mais parce qu’il est au coeur du modèle de société que nous voulons construire. »
L’objectif était ambitieux, la méthode retenue aussi. Car l’heure est aujourd’hui à l’action. La réforme de l’accompagnement des âgés, à domicile comme en établissement, a été trop souvent reportée. Les âgés, leurs familles, leurs proches et les professionnels autour d’eux demandent que l’on agisse vite, pour aider plus, pour aider mieux, prévenir, soutenir les aidants, garantir plus de transparence et de simplicité.
Le calendrier de la concertation est exigent : le projet de loi doit être présenté en février au Conseil Economique, Social et Environnemental, au Conseil des ministres au printemps, avec l’objectif d’une loi votée avant la fin de l’année 2014. C’est la condition pour une entrée en vigueur dès le 1er janvier 2015 des premières mesures de la loi financées par la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA).
Pour autant, cette loi d’orientation appelle un consensus des acteurs concernés, institutionnels ou non : collectivités territoriales, partenaires sociaux, représentants des usagers et des professionnels du secteur, etc. et de l’ensemble des forces vives de la société qui souhaitent contribuer à cette réflexion majeure pour notre pays.
La préparation de la loi a pu s’appuyer sur les très nombreux travaux déjà réalisés sur le champ de l’âge. Un débat national sur la dépendance a eu lieu en 2011 avec des débats en régions, des groupes de travail, des contributions écrites. L’avis du Conseil économique social et environnemental de juin 2011, portant sur « La Dépendance des personnes âgées » avec pour rapporteurs Monique WEBER et Yves VEROLLET, a également émis des préconisations très riches. De nombreuses propositions ont émergé. Il est temps aujourd’hui de les concrétiser.
La concertation a pu elle aussi s’appuyer sur des travaux récents, qui ont dressé un état des lieux complet et surtout fait des propositions d’évolutions pour adapter la société au vieillissement. Trois rapports ont ainsi été remis au Premier ministre le 11 mars 2013. Le Comité avancée en âge présidé par le docteur AQUINO a travaillé sur l’anticipation du vieillissement et la prévention de la perte d’autonomie et détaillé ses conclusions dans le rapport « Anticiper pour une autonomie préservée : un enjeu de société ». Le rapport de Martine PINVILLE « Relever le défi politique de l’avancée en âge - Perspectives internationales » donne un éclairage sur les politiques de l’âge conduites dans d’autres pays et valorise les bonne pratiques dont peut s’inspirer le modèle français.
La mission interministérielle sur l’adaptation de la société française au vieillissement de sa population, présidée par Luc BROUSSY, a balayé l’ensemble des politiques publiques concernées par le vieillissement et proposé de très nombreuses évolutions du droit, des pratiques, des manières de penser l’action publique. Son rapport « L’adaptation de la société au vieillissement de sa population -France : année zéro ! » a constitué une source d’inspiration très riche pour les réunions de concertation.

Au cours de la concertation elle-même, plusieurs rapports ont été remis aux ministres chargées des affaires sociales et de la santé et des personnes âgées et de l’autonomie : le rapport du Pr RIVIERE1 sur le développement des activités physiques et sportives en direction des âgés, celui de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), constituant un feuille de route pour l’adaptation des logements pour l'autonomie des personnes âgées2, celui du groupe de travail piloté par la Direction générale de la cohésion sociale relatif à l’habitat collectif3. Un groupe de travail présidé par Patrick GOHET a consacré ses travaux aux personnes en situation de handicap vieillissantes4. Philippe VERGER a remis un rapport sur la politique du médicament en EHPAD5. Le Commissariat général à la stratégie et à la prospective a apporté sa contribution à la réflexion en travaillant sur les opportunités que représente la Silver économie pour la France6.
L’étendue des sujets abordés montre bien la portée de la politique de l’âge pour la société française et l’ambition du projet de loi d’orientation et de programmation d’adaptation de la société au vieillissement qui dépasse de très loin le seul champ de la perte d’autonomie. Au-delà de ces rapports, la concertation a été nourrie de très nombreuses contributions écrites, extrêmement riches, adressées par les fédérations, associations, professionnels, représentants des âgés, des aidants, des personnes en situations de handicap, les partenaires sociaux, etc.

Compte tenu de leur rôle de « chefs de file » de l’autonomie dans le département, que la loi confortera, les conseils généraux ont représenté un partenaire essentiel pour examiner l’opportunité et la faisabilité des mesures proposées, en particulier dans le cadre de l’Assemblée des départements de France (ADF). Le travail réalisé au cours des dernières semaines a été particulièrement étroit et intense. Il a pu s’appuyer sur des propositions concrètes et abouties, dont beaucoup figuraient déjà dans le document de 2011 retraçant « Les 55 propositions de l’ADF pour relever le défi de la perte d’autonomie ».
Un dialogue particulier a été construit avec d’autres acteurs institutionnels majeurs de la politique de l’âge : les directeurs généraux d’agence régionale de santé (ARS), qui ont activement contribué à la réflexion sur la gouvernance locale, l’Union nationale des Centres Communaux d’Action Sociale (UNCCAS), qui représente des acteurs de proximité incontournables dans l’accompagnement des âgés. Les caisses de retraite ont un pris une part remarquable à la concertation. La signature, au cours de la concertation, d’une convention entre les trois régimes de base définissant un « socle commun » pour leurs actions de prévention, marque leur volonté de s’engager durablement dans la prévention de la perte d’autonomie.

Un chantier de concertation spécifique a été confié à Paulette GUINCHARD sur la question de la gouvernance locale de la politique de l’autonomie : il s’agissait, sur ce sujet délicat, de créer les conditions d’un consensus entre l’ensemble des acteurs, institutionnels ou non, en particulier sur les champs des personnes âgées et des personnes en situation de handicap. Le défi a été relevé.
Décembre 2013 et janvier 2014 ont été consacrés à des rencontres avec tous les acteurs impliqués dans l’adaptation du champ du vieillissement : les représentants des collectivités locales, particulièrement les départements et les communes, les partenaires sociaux, les représentants des caisses de sécurité sociale, des ARS et de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), les représentants des fédérations gestionnaires d’établissements et services médico-sociaux, les représentants des salariés des établissements et services et des professionnels de santé libéraux, les représentants des personnes âgées, dont les membres du Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA), les représentants des personnes en situation de handicap, dont le Conseil national de consultation des personnes handicapées (CNCPH), le comité national de la bientraitance et des droits (CNBD), les représentants de grandes associations et institutions parties prenantes des politiques de l’autonomie, représentants des entreprises…
Organisée par Michèle DELAUNAY, Ministre déléguée aux Personnes âgées et à l’Autonomie, la concertation a impliqué, en près de 80 réunions, collectives ou bilatérales, plus de 400 personnes.
Les échanges spécifiques conduits avec la Conférence nationale de santé, la CNSA, le CNRPA, le CNBD, le Comité avancée en âge, le CNCPH ont permis de définir les grandes orientations et de préciser les mesures à prendre rapidement. Marisol TOURAINE, Ministre des Affaires sociales et de la Santé, a montré son engagement en participant personnellement à la concertation, de même que Marie-Arlette CARLOTTI, Ministre déléguée aux Personnes handicapées et à la Lutte contre l’exclusion, pour les sujets la concernant.
Le présent document n’a pas vocation à reprendre de façon exhaustive l’ensemble des propositions et contributions des acteurs, qui toutes ont été prises en considération et sont recensées en annexe. Il reprend de manière la plus fidèle possible les éléments de diagnostic sur lesquels les participants ont souhaité insister, ainsi que les propositions et les points de vigilance qu’ils ont mis en exergue au cours des réunions.
Sans présumer de la suite qui sera donnée, ni de la position du Gouvernement sur les différents sujets évoqués, ni enfin du contenu du projet de loi, cette synthèse de restitution de la concertation fait ressortir les principaux enjeux et propositions exprimés lors des réunions de concertation.
Lorsque des divergences sont apparues entre les participants, ou lorsqu’une position est apparue spécifique à telle ou telle catégorie d’acteurs, cela a été mentionné explicitement.

De la concertation… au projet de loi, les encadrés font apparaître combien la concertation, particulièrement riche et constructive, a participé à construire et nourrir le projet de loi d’orientation et de programmation pour l’adaptation de la société au vieillissement.